I. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA.

A C Ó R D Ã O

(5ª Turma)

GMDAR/ASL/JC 

I. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. REGIDO PELA LEI 13.015/2014. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDUTA CULPOSA. ÔNUS DA PROVA. O Tribunal Regional condenou subsidiariamente o segundo Reclamado ao pagamento dos créditos trabalhistas, considerando que competia ao Ente Público o ônus probatório quanto à efetiva fiscalização do contrato de terceirização celebrado. Demonstrada possível violação do artigo 818 da CLT. Agravo de instrumento provido.

II. RECURSO DE REVISTA. REGIDO PELA LEI 13.015/2014. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDUTA CULPOSA. ÔNUS DA PROVA. Ao julgar a ADC 16/DF e proclamar a constitucionalidade do § 1º do artigo 71 da Lei 8.666/93, a Suprema Corte não afastou a possibilidade de imputação da responsabilidade subsidiária aos entes da Administração Pública, por dívidas trabalhistas mantidas por empresas de terceirização por eles contratadas, desde que configurada conduta culposa, por omissão ou negligência, no acompanhamento da execução dos contratos de terceirização celebrados, nos moldes da Súmula 331, V, do TST. Mais recentemente, ao julgar o RE 760931, em 30/3/2017, o Supremo Tribunal Federal, em regime de repercussão geral, consolidou a tese jurídica no sentido de que "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93". A tese jurídica consagrada pela Excelsa Corte em nada difere da compreensão desta Corte, inscrita no item V da Súmula 331, o qual dispõe que "Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.". Cumpre ressaltar, todavia, que, na sessão do dia 26/4/2017, após o julgamento do referido RE 760931, ressaltou a Excelentíssima Ministra Carmem Lúcia, no debate travado com os demais Ministros, que "Ante a ausência de prova taxativa de nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer que se tenha comprovado peremptoriamente no processo tal circunstância, subsiste o ato administrativo; e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas em relação àqueles que não compõem os seus quadros", concluindo, ao final, que "Salvo comprovação cabal da culpa da Administração Pública contratante, exime-se a Entidade Pública de responsabilidade por obrigações trabalhistas dos empregados das entidades contratadas". Ainda no curso do debate, ponderou a Excelentíssima Ministra Rosa Weber que "o ônus da prova é sempre do reclamante", exigindo-se prova robusta nessa linha. A partir da análise dos fundamentos lançados no debate travado no âmbito do Supremo Tribunal Federal é possível concluir ser permitida a responsabilização do Ente da Administração Pública, em caráter excepcional, desde que robustamente comprovada sua conduta culposa, não se cogitando de responsabilidade objetiva ou de transferência automática da responsabilidade pela quitação dos haveres em razão do simples inadimplemento das obrigações trabalhistas pela prestadora de serviços. Ademais, tem-se que compete ao Autor da ação o ônus probatório quanto à conduta culposa do tomador de serviços. No caso dos autos, o Tribunal Regional destacou que competia ao Ente Público provar que fiscalizou a execução do contrato de prestação de serviços, concluindo, diante do contexto de ausência de provas, configurada a culpa in vigilando da tomadora. Nesse cenário, diante da equivocada distribuição do ônus da prova, resta violado o art. 818 da CLT. Recurso de revista conhecido e provido.

                     Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revista n° TST-RR-11413-69.2014.5.01.0065, em que é Recorrente BRB BANCO DE BRASÍLIA S.A. e são Recorridas ANA PAULA CASSIANO DOS SANTOS GUERRA e MEDIA CORRESPONDENTE LTDA.

                     O segundo Reclamado interpõe agravo de instrumento às fls. 263/269, em face da decisão às fls. 257/258, mediante a qual a Corte de origem denegou seguimento ao seu recurso de revista.

                     Contraminuta e contrarrazões apresentadas apenas pela Reclamante (fls. 275/286).

                     Sem parecer ministerial.

                     O recurso de revista é regido pela Lei 13.015/2014.

                     É o relatório.

                     V O T O

                     I - AGRAVO DE INSTRUMENTO

                     1. CONHECIMENTO

                     CONHEÇO do agravo de instrumento porque atendidos os pressupostos de admissibilidade.

                     2. MÉRITO

                     2.1. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDUTA CULPOSA. ÔNUS DA PROVA

                     Consta da decisão agravada:

    (...)

    PRESSUPOSTOS EXTRÍNSECOS

    Tempestivo o recurso (decisão publicada em 31/08/2016 - ID. 6D3F584; recurso interposto em 16/09/2016 - ID. 2217896).

    Regular a representação processual (ID. 93ccf74).

    Satisfeito o preparo (ID. f73b573, d5d1833).

    PRESSUPOSTOS INTRÍNSECOS

    DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO / Formação, Suspensão e Extinção do Processo / Condições da Ação.

     Verifica-se a ausência de prequestionamento em relação ao tema, o que atrai a aplicação da Súmula 297 do TST. Nesse aspecto, portanto, inviável o pretendido processamento.

    Responsabilidade Solidária/Subsidiária / Tomador de Serviços/Terceirização / Ente Público.

    DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO / Processo e Procedimento / Provas / Ônus da Prova.

    Alegação(ões):

    - contrariedade à(s) Súmula(s) nº 331, item V do Tribunal Superior do Trabalho.

    - contrariedade à Orientação Jurisprudencial SBDI-I/TST, nº 191.

    - violação do(s) artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal.

    - violação d(a,o)(s) Lei nº 8666/1993, artigo 6º, inciso XI; artigo 71, §1º; Consolidação das Leis do Trabalho, artigo 818; Código de Processo Civil, artigo 373; artigo 485, inciso VI; Lei nº 8987/1995, artigo 25, §1º; Código Civil, artigo 186; Lei nº 9032/1995, artigo 4º.

    - divergência jurisprudencial: .

    Cumpre aduzir que o acórdão regional registra a existência de culpa in vigilando do ente público.

    O v. acórdão revela que, em relação à responsabilidade subsidiária , o entendimento adotado pela Turma, de acordo com a prova produzida (Súmula 126 do TST), encontra-se em consonância com a notória jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho e consubstanciada, in casu , na Súmula 331, V. Não seria razoável supor que o Regional, ao entender dessa forma, estaria violando os dispositivos apontados. Em razão dessa adequação (acórdão-jurisprudência iterativa do TST), o recurso não merece processamento, sequer no tocante ao dissenso jurisprudencial, a teor do artigo 896, alínea "c" e § 7º, da CLT c/c a Súmula 333 do TST.

    No que tange ao ônus da prova , não se verificam as violações apontadas. Na verdade, trata-se de mera interpretação dos mencionados dispositivos, o que não permite o processamento do recurso. Ressalta-se, ainda, que a decisão Regional se encontra em consonância com a Súmula 41do TRT/RJ.

    Não se verifica contrariedade à OJ 191 da SDI-I, por não se tratar do caso dos autos.

    CONCLUSÃO

    NEGO seguimento ao recurso de revista.

    (...). (fls. 257/258)

                     O segundo Reclamado se insurge contra a decisão em que denegado seguimento ao recurso de revista e afirma que "a decisão deveria ter analisado o recurso de revista apresentado, que como já mencionado, foi claramente preenchido os requisitos para a sua análise, já que teve a tese embasada na violação do aos Arts. 485, VI e 373 do CPC, Artigo 25, §1º da Lei nº. 8.987/95, Artigo 5°, II e LV Constituição da República/1988, parágrafo 1º do Artigo 71 da Lei 8.666/93, Artigo 186 do Código Civil, Súmula 331, do TST, V, Artigo 818, da CLT, Orientação Jurisprudencial nº. 191." (fl. 268).

                     Aponta, ainda, violação dos artigos 5º, LV, da CF e 188 e 277 do CPC/2015.

                     Ao exame.

                     Consta do acórdão regional:

    (...)

    Da análise dos autos verifica-se que em seu recurso de ID 67888e8 o segundo reclamado confirma que a autora prestou serviços para o banco, porém de sem vínculo empregatício, sendo que tal vínculo foi firmado com a primeira reclamada, empresa com a qual mantinha contrato de terceirização. Afirma textualmente que "(...) no dercorrer dos autos viu-se claramente, que a Recorrida pactuou a prestação de serviços com a Reclamada (MEDIA CORRESPONDENTE LTDA - EPP) e não com o Recorrente - BRB - Banco de Brasília S.A, e que nenhum vínculo manteve a qualquer tempo com esta Instituição Financeira (...)"Assim, é incontroverso o fato de o segundo reclamado ser tomador dos serviços prestados, e também que a autora lhe prestava tais serviços.

    O recorrente não apresentou qualquer documento que provasse suas alegações: não houve juntada de contratos de prestação de serviços, extratos de termos licitatórios, comprovante de fiscalização de contrato, etc. A alegação de regular licitação não é capaz de afastar a responsabilidade do ente público pelos créditos trabalhistas dos empregados que verteram sua força de trabalho nessa modalidade de contrato, que decorre da culpa in vigilando (artigo 186 do Código Civil).

    No caso sub examen, o tomador dos serviços não cumpriu adequadamente sua obrigação de fiscalização. Inexiste nos autos qualquer comprovação de que o segundo reclamado tenha efetivamente realizado tal fiscalização do contrato, permitindo que a primeira reclamada descumprisse a legislação trabalhista no contrato com a autora.

    Os artigos 58, inciso III, e 67 da Lei nº 8.666/93 impõem à administração pública o dever de fiscalizar a execução dos contratos administrativos de prestação de serviços por ela celebrados, cabendo ao ente público exigir do prestador dos serviços o demonstrativo relativo ao cumprimento das obrigações trabalhistas e, se for o caso, fazer valer as sanções previstas no artigo 87 da Lei nº 8.666/93 para, assim, rescindir o contrato na forma dos artigos 77 e 78 do referido diploma legal.

    Com efeito, a culpa in vigilandonão pode ser presumida, devendo restar demonstrada pelo juízo. E foi, pois não há prova nos autos de qualquer ato do ente público que implique o dever de vigilância e fiscalização.

    Quanto ao ônus da prova, este recai sobre o ente público, pela sua inversão, uma vez que é o detentor de qualquer documentação pertinente à fiscalização que deveria ter sido realizada.Assim também entende o Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região, ao editar a Súmula n.º 41, verbis:

RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROVA DA CULPA. (ARTIGOS 29, VII, 58, 67 E 78, VII, DA LEI 8.666/93.)

Recai sobre o ente da Administração Pública que se beneficiou da mão de obra terceirizada, a prova da efetiva fiscalização do contrato de prestação de serviços.

    Saliente-se que tal conclusão não implica afronta ao artigo 97 da CRFB/88, nem à Súmula Vinculante nº 10 do STF. A constitucionalidade do artigo 71 da Lei nº 8.666/93 foi apreciada no Tribunal Pleno do TST quando da edição da Súmula 331 desta Corte. Não houve reconhecimento da inconstitucionalidade da referida norma, mas, apenas, definiu-se o seu alcance, concluindo o Plenário que o preceito legal visa a exonerar a Administração Pública da responsabilidade principal, direta, que obviamente recai sobre o contratado; contudo, não a exime da responsabilidade subsidiária, indireta, o que é diferente, recaindo sobre o contratante, tal como analisado.

    E o Egrégio Tribunal Regional do Trabalho da Primeira Região também se posicionou sobre a matéria, adotando o entendimento consubstanciado na recente Súmula n.º 43, a seguir:

RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

A constitucionalidade do parágrafo primeiro do artigo 71 da Lei 8.666/93, declarada pelo STF no julgamento da ADC n.º 16, por si só, não afasta a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, quando esta decorre da falta de fiscalização.

    Outrossim, não há de se falar em desrespeito à decisão do STF na ADC nº 16, uma vez que a presente decisão não parte da declaração de inconstitucionalidade do artigo 71, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/93, mas, sim, da responsabilidade do ente pela culpa in vigilando, com observância, ainda, aos princípios da valorização do trabalho e da livre iniciativa, assim como a dignidade da pessoa humana. Observe-se que o STF vedou a responsabilidade do ente público nos casos de contratação de empresas terceirizadas pela mera contratação. O posicionamento não poderia ser diferente, pois não se pode admitir que a Administração Pública, como beneficiária da força de trabalho, não assuma qualquer responsabilidade nas relações jurídicas das quais participe, em especial quando não observados os seus princípios preponderantes.

    A Suprema Corte posicionou-se pela impossibilidade da presunção da falta de fiscalização do ente público tomador de serviços terceirizados contratados a partir de regular processo licitatório. Entretanto, o C. TST, moldando o seu posicionamento ao do E. STF, exarado na ADC nº 16, reeditou a Súmula 331, esclarecendo as hipóteses de cabimento da responsabilidade subsidiária do ente público que se beneficia da força de trabalho, valendo-se da prestação de serviços terceirizados, como se vê os recentes itens V e VI da citada Súmula, verbis:

(...)

V - Os entes integrantes da administração pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n. 8.666/93, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.

VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação.

    Diante de todas essas considerações, responde o tomador de serviços, caso o empregador não cumpra com seus haveres, por todos os créditos devidos à reclamante.

    (...). (fls. 212/214 - destaquei)

                     O Tribunal Regional condenou subsidiariamente o segundo Reclamado ao pagamento dos créditos trabalhistas, considerando que competia ao Ente Público o ônus probatório quanto à efetiva fiscalização do contrato de terceirização celebrado.

                     Demonstrada possível violação do artigo 818 da CLT, impõe-se o provimento do agravo de instrumento, para determinar o processamento do recurso de revista.

                     Assim, DOU PROVIMENTO ao agravo de instrumento para determinar o processamento do recurso de revista.

                     Conforme previsão dos arts. 897, § 7º, da CLT, 3º, § 2º, da Resolução Administrativa 928/2003 do TST e 229, § 1º, do RITST, proceder-se-á de imediato à análise do recurso de revista na primeira sessão ordinária subsequente.

                     II. RECURSO DE REVISTA

CONHECIMENTO

                     Satisfeitos os pressupostos extrínsecos de admissibilidade, passo ao exame dos pressupostos intrínsecos do recurso de revista.

                     1.1. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDUTA CULPOSA DO ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA

                     Consta do acórdão regional:

    (...)

    Da análise dos autos verifica-se que em seu recurso de ID 67888e8 o segundo reclamado confirma que a autora prestou serviços para o banco, porém de sem vínculo empregatício, sendo que tal vínculo foi firmado com a primeira reclamada, empresa com a qual mantinha contrato de terceirização. Afirma textualmente que "(...) no dercorrer dos autos viu-se claramente, que a Recorrida pactuou a prestação de serviços com a Reclamada (MEDIA CORRESPONDENTE LTDA - EPP) e não com o Recorrente - BRB - Banco de Brasília S.A, e que nenhum vínculo manteve a qualquer tempo com esta Instituição Financeira (...)"Assim, é incontroverso o fato de o segundo reclamado ser tomador dos serviços prestados, e também que a autora lhe prestava tais serviços.

    O recorrente não apresentou qualquer documento que provasse suas alegações: não houve juntada de contratos de prestação de serviços, extratos de termos licitatórios, comprovante de fiscalização de contrato, etc. A alegação de regular licitação não é capaz de afastar a responsabilidade do ente público pelos créditos trabalhistas dos empregados que verteram sua força de trabalho nessa modalidade de contrato, que decorre da culpa in vigilando (artigo 186 do Código Civil).

    No caso sub examen, o tomador dos serviços não cumpriu adequadamente sua obrigação de fiscalização. Inexiste nos autos qualquer comprovação de que o segundo reclamado tenha efetivamente realizado tal fiscalização do contrato, permitindo que a primeira reclamada descumprisse a legislação trabalhista no contrato com a autora.

    Os artigos 58, inciso III, e 67 da Lei nº 8.666/93 impõem à administração pública o dever de fiscalizar a execução dos contratos administrativos de prestação de serviços por ela celebrados, cabendo ao ente público exigir do prestador dos serviços o demonstrativo relativo ao cumprimento das obrigações trabalhistas e, se for o caso, fazer valer as sanções previstas no artigo 87 da Lei nº 8.666/93 para, assim, rescindir o contrato na forma dos artigos 77 e 78 do referido diploma legal.

    Com efeito, a culpa in vigilandonão pode ser presumida, devendo restar demonstrada pelo juízo. E foi, pois não há prova nos autos de qualquer ato do ente público que implique o dever de vigilância e fiscalização.

    Quanto ao ônus da prova, este recai sobre o ente público, pela sua inversão, uma vez que é o detentor de qualquer documentação pertinente à fiscalização que deveria ter sido realizada. Assim também entende o Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região, ao editar a Súmula n.º 41, verbis:

RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROVA DA CULPA. (ARTIGOS 29, VII, 58, 67 E 78, VII, DA LEI 8.666/93.)

Recai sobre o ente da Administração Pública que se beneficiou da mão de obra terceirizada, a prova da efetiva fiscalização do contrato de prestação de serviços.

    Saliente-se que tal conclusão não implica afronta ao artigo 97 da CRFB/88, nem à Súmula Vinculante nº 10 do STF. A constitucionalidade do artigo 71 da Lei nº 8.666/93 foi apreciada no Tribunal Pleno do TST quando da edição da Súmula 331 desta Corte. Não houve reconhecimento da inconstitucionalidade da referida norma, mas, apenas, definiu-se o seu alcance, concluindo o Plenário que o preceito legal visa a exonerar a Administração Pública da responsabilidade principal, direta, que obviamente recai sobre o contratado; contudo, não a exime da responsabilidade subsidiária, indireta, o que é diferente, recaindo sobre o contratante, tal como analisado.

    E o Egrégio Tribunal Regional do Trabalho da Primeira Região também se posicionou sobre a matéria, adotando o entendimento consubstanciado na recente Súmula n.º 43, a seguir:

RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

A constitucionalidade do parágrafo primeiro do artigo 71 da Lei 8.666/93, declarada pelo STF no julgamento da ADC n.º 16, por si só, não afasta a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, quando esta decorre da falta de fiscalização.

    Outrossim, não há de se falar em desrespeito à decisão do STF na ADC nº 16, uma vez que a presente decisão não parte da declaração de inconstitucionalidade do artigo 71, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/93, mas, sim, da responsabilidade do ente pela culpa in vigilando, com observância, ainda, aos princípios da valorização do trabalho e da livre iniciativa, assim como a dignidade da pessoa humana. Observe-se que o STF vedou a responsabilidade do ente público nos casos de contratação de empresas terceirizadas pela mera contratação. O posicionamento não poderia ser diferente, pois não se pode admitir que a Administração Pública, como beneficiária da força de trabalho, não assuma qualquer responsabilidade nas relações jurídicas das quais participe, em especial quando não observados os seus princípios preponderantes.

    A Suprema Corte posicionou-se pela impossibilidade da presunção da falta de fiscalização do ente público tomador de serviços terceirizados contratados a partir de regular processo licitatório. Entretanto, o C. TST, moldando o seu posicionamento ao do E. STF, exarado na ADC nº 16, reeditou a Súmula 331, esclarecendo as hipóteses de cabimento da responsabilidade subsidiária do ente público que se beneficia da força de trabalho, valendo-se da prestação de serviços terceirizados, como se vê os recentes itens V e VI da citada Súmula, verbis:

(...)

V - Os entes integrantes da administração pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n. 8.666/93, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.

VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação.

    Diante de todas essas considerações, responde o tomador de serviços, caso o empregador não cumpra com seus haveres, por todos os créditos devidos à reclamante.

                     (...). (fls. 212/214 - destaquei)

                     O segundo Reclamado afirma que foi responsabilizado subsidiariamente sem que tenha sido comprovada a sua culpa.

                     Alega que "Deste modo ressalta-se que a demonstração de qualquer culpa ensejadora de responsabilidade civil é ônus do obreiro, ao contrário da decisão a quo que atribuiu referido ônus ao Banco da Amazônia S/A." (fl. 242).

                     E que "... no caso em tela, o d. Juízo a quo desejou inverter o ônus probandi injustificadamente, de forma a julgar a causa de forma desfavorável à Recorrente, o que é repelido pela jurisprudência." (244).

                     Aponta violação dos artigos 5º, II e LV, da CF, 818 da CLT, 485, VI, e 373, I, do CPC/2015 25, § 1º, da Lei 8.987/95 e 6º, XI, e 71, § 1º, da Lei 8666/93 e contrariedade à Súmula 331/TST e à OJ 191 da SBDI-1/TST. Transcreve arestos.

                     Ao exame.

                     Embora a constitucionalidade do art. 71 da Lei 8.666/93 tenha sido declarada em definitivo pela Excelsa Corte Suprema no julgamento proferido na ADC 16/DF, não há óbice para a condenação subsidiária dos entes jurídicos integrantes da Administração nas situações em que configurada a omissão no regular acompanhamento e fiscalização da execução dos contratos de terceirização celebrados, particularmente em relação ao cumprimento das obrigações trabalhistas (legais e contratuais) por parte das empresas contratadas.

                     Inegavelmente, a dinâmica das relações produtivas e o desenvolvimento da sociedade capitalista, fomentados pela busca incessante da redução de custos e de maior produtividade, fizeram com que determinadas atividades meio do processo produtivo passassem a ser delegadas a outras empresas, no que se convencionou chamar de "terceirização".

                     A situação posta nos autos envolve, sem sombra de dúvidas, o fenômeno da terceirização lícita de atividades-meio, concebida como forma de melhor realizar tarefas, com redução dos custos. Essa situação está disciplinada na Súmula 331, IV e V, do TST.

                     Mais recentemente, ao julgar o RE 760931 em 30.3.2017, o Supremo Tribunal Federal, em regime de repercussão geral, consolidou a tese jurídica no sentido de que: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93".

                     A ementa da mencionada decisão foi lavrada com o seguinte teor:

    Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DO TRABALHO. TERCEIRIZAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SÚMULA 331, IV E V, DO TST. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/93. TERCEIRIZAÇÃO COMO MECANISMO ESSENCIAL PARA A PRESERVAÇÃO DE POSTOS DE TRABALHO E ATENDIMENTO DAS DEMANDAS DOS CIDADÃOS. HISTÓRICO CIENTÍFICO. LITERATURA: ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PRECARIZAÇÃO DO TRABALHO HUMANO. RESPEITO ÀS ESCOLHAS LEGÍTIMAS DO LEGISLADOR. PRECEDENTE: ADC 16. EFEITOS VINCULANTES. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO. FIXAÇÃO DE TESE PARA APLICAÇÃO EM CASOS SEMELHANTES. 1. A dicotomia entre "atividade-fim" e "atividade-meio" é imprecisa, artificial e ignora a dinâmica da economia moderna, caracterizada pela especialização e divisão de tarefas com vistas à maior eficiência possível, de modo que frequentemente o produto ou serviço final comercializado por uma entidade comercial é fabricado ou prestado por agente distinto, sendo também comum a mutação constante do objeto social das empresas para atender a necessidades da sociedade, como revelam as mais valiosas empresas do mundo. É que a doutrina no campo econômico é uníssona no sentido de que as "Firmas mudaram o escopo de suas atividades, tipicamente reconcentrando em seus negócios principais e terceirizando muitas das atividades que previamente consideravam como centrais" (ROBERTS, John. The Modern Firm: Organizational Design for Performance and Growth. Oxford: Oxford University Press, 2007). 2. A cisão de atividades entre pessoas jurídicas distintas não revela qualquer intuito fraudulento, consubstanciando estratégia, garantida pelos artigos 1º, IV, e 170 da Constituição brasileira, de configuração das empresas, incorporada à Administração Pública por imperativo de eficiência (art. 37, caput, CRFB), para fazer frente às exigências dos consumidores e cidadãos em geral, justamente porque a perda de eficiência representa ameaça à sobrevivência da empresa e ao emprego dos trabalhadores. 3. Histórico científico: Ronald H. Coase, "The Nature of The Firm", Economica (new series), Vol. 4, Issue 16, p. 386-405, 1937. O objetivo de uma organização empresarial é o de reproduzir a distribuição de fatores sob competição atomística dentro da firma, apenas fazendo sentido a produção de um bem ou serviço internamente em sua estrutura quando os custos disso não ultrapassarem os custos de obtenção perante terceiros no mercado, estes denominados "custos de transação", método segundo o qual firma e sociedade desfrutam de maior produção e menor desperdício. 4. A Teoria da Administração qualifica a terceirização (outsourcing) como modelo organizacional de desintegração vertical, destinado ao alcance de ganhos de performance por meio da transferência para outros do fornecimento de bens e serviços anteriormente providos pela própria firma, a fim de que esta se concentre somente naquelas atividades em que pode gerar o maior valor, adotando a função de "arquiteto vertical" ou "organizador da cadeia de valor". 5. A terceirização apresenta os seguintes benefícios: (i) aprimoramento de tarefas pelo aprendizado especializado; (ii) economias de escala e de escopo; (iii) redução da complexidade organizacional; (iv) redução de problemas de cálculo e atribuição, facilitando a provisão de incentivos mais fortes a empregados; (v) precificação mais precisa de custos e maior transparência; (vi) estímulo à competição de fornecedores externos; (vii) maior facilidade de adaptação a necessidades de modificações estruturais; (viii) eliminação de problemas de possíveis excessos de produção; (ix) maior eficiência pelo fim de subsídios cruzados entre departamentos com desempenhos diferentes; (x) redução dos custos iniciais de entrada no mercado, facilitando o surgimento de novos concorrentes; (xi) superação de eventuais limitações de acesso a tecnologias ou matérias-primas; (xii) menor alavancagem operacional, diminuindo a exposição da companhia a riscos e oscilações de balanço, pela redução de seus custos fixos; (xiii) maior flexibilidade para adaptação ao mercado; (xiii) não comprometimento de recursos que poderiam ser utilizados em setores estratégicos; (xiv) diminuição da possibilidade de falhas de um setor se comunicarem a outros; e (xv) melhor adaptação a diferentes requerimentos de administração, know-how e estrutura, para setores e atividades distintas. 6. A Administração Pública, pautada pelo dever de eficiência (art. 37, caput, da Constituição), deve empregar as soluções de mercado adequadas à prestação de serviços de excelência à população com os recursos disponíveis, mormente quando demonstrado, pela teoria e pela prática internacional, que a terceirização não importa precarização às condições dos trabalhadores. 7. O art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, ao definir que a inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, representa legítima escolha do legislador, máxime porque a Lei nº 9.032/95 incluiu no dispositivo exceção à regra de não responsabilização com referência a encargos trabalhistas. 8. Constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 já reconhecida por esta Corte em caráter erga omnes e vinculante: ADC 16, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2010. 9. Recurso Extraordinário parcialmente conhecido e, na parte admitida, julgado procedente para fixar a seguinte tese para casos semelhantes: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93". (g.n.).

                     Como se percebe, a tese jurídica consagrada pela Excelsa Corte em nada difere da compreensão deste TST, inscrita no item V da Súmula 331, segundo a qual: "Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.".

                     Oportuno notar que não há na tese firmada no julgamento do RE 760931 qualquer indicação objetiva de parâmetros que possam permitir a exata compreensão acerca da possibilidade ou impossibilidade de imputação da responsabilidade subjetiva aos entes públicos contratantes de serviços terceirizados, com fundamento no art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93.

                     Com efeito, não houve, na tese jurídica fixada pela Suprema Corte, indicação da impossibilidade de transferência da responsabilidade em qualquer circunstância aos entes públicos ou se essa transferência dependeria da comprovação objetiva e efetiva, a cargo do autor da ação ou da própria Administração, do descumprimento do dever legal de fiscalização dos contratos. 

                     Por conseguinte, para sanar as dúvidas suscitadas acerca do exato alcance da decisão proferida no RE 760931, faz-se necessário analisar os motivos que foram expostos ao longo dos debates travados entre os Ministros da Excelsa Corte. Aliás, nesse exato sentido, o novo CPC de 2015 é taxativo no sentido de que se mostra necessário considerar as circunstâncias de fato analisadas por ocasião da construção de teses consubstanciadas em súmulas, o que confirma a compreensão de que os fatos são relevantes para a apreensão do exato sentido dessas prescrições jurisprudenciais (CPC, art. 926).

                     Na sessão do dia 26/4/2017, quando concluído o julgamento do RE 760931, os debates travados entre os Ministros foram bastante elucidativos, cumprindo reprisar o teor da proposta inicialmente apresentada pela Ministra Carmem Lúcia, ao início da retomada daquele julgamento. Disse Sua Excelência: "Na sessão do dia 30 de março, nós deliberamos que fixaríamos a tese geral, numa outra assentada, e para isso estamos agora nos debruçando. Naquela assentada, tinha sido apresentado, acho que com a anuência de alguns ministros ou pelo menos com inicial proposta de alguns ministros, a seguinte tese: Ante a ausência de prova taxativa de nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer que se tenha comprovado peremptoriamente no processo tal circunstância, subsiste o ato administrativo; e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas em relação àqueles que não compõem os seus quadros. Apenas queria dizer que, em conversas com alguns ministros - Ministro Toffoli, Ministro Gilmar, enfim -, na tentativa, sempre, de tornarmos clara e direta, para evitar, como afirma o Ministro Marco Aurélio, que as nossas teses de repercussão geral tenham pontos de interrogação que possam ensejar novos questionamentos, também foi apresentada - e fui uma das que apresentou - a seguinte tese paralela àquela: Salvo comprovação cabal de culpa da Administração Pública contratante, exime-se a Entidade Pública de responsabilidade por obrigações trabalhistas dos empregados das entidades contratadas. Mas, a primeira foi a tese que até o Ministro Alexandre de Moraes dava aquiescência." (fl. 334 do acórdão).

                     Em seguida, o Ministro Luiz Fux registrou: "E, aí, exatamente para nós elaborarmos uma redação imune de dúvidas, o que aqui se discutiu? Se discutiu que a Administração Pública não tem os encargos trabalhistas transferidos por força do inadimplemento da parte contratada. Foi isso que se discutiu. Entendemos constitucional, já em outro julgado, o § 1º do art. 71. Então, a tese mais seca que eu propunha era a seguinte: O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71 § 1º da Lei 8.666." (fls. 3334/335).

                     Dissentindo dessa compreensão, os Ministros Ricardo Lewandowski, Luis Roberto Barroso e a Ministra Rosa Weber ponderaram que a possibilidade de imputação da responsabilidade havia sido proclamada por ocasião do julgamento da ADC 16, segundo se observa da manifestação da Ministra Weber: "Senhora Presidente, com todo o respeito, a discussão não foi bem essa, porque já havia uma decisão precedente, desta Suprema Corte, na ADC 16, quando se examinou a constitucionalidade do art. 71 da Lei de Licitações, em que se proclamou que não havia transferência automática de responsabilidade. E, a partir de inúmeros votos proferidos, se ressalvou, como de resto não se poderia deixar de fazer, que, na existência de culpa, a Administração poderia vir a ser responsabilizada." (fl. 336). E prosseguiu: "A conclusão aqui, pelo que entendi, foi no sentido de que o ônus da prova é sempre do reclamante e que se exige prova robusta nessa linha. Essa, segundo entendi, a solução emprestada pela Suprema Corte ao tema em debate; com todo respeito, foi o que eu compreendi." (fl. 337).

                     Endossando a preocupação com o sentido da tese a ser editada no julgamento em questão, o Min. Marco Aurélio assentou: "Potencializada a responsabilidade subsidiária, fica parecendo que, na eleição da tese, estamos revelando existir essa responsabilidade. O que fixamos é que não há responsabilidade. Caso a caso, o Judiciário apreciará se houve culpa ou não, sob pena de, não sendo assim, grassar o subjetivismo e continuarmos tendo a vinda dessa matéria ao Supremo, mediante processos de capa rosa, ou seja, reclamações." (fl. 337).

                     Ainda em meio aos debates, com proposições e questionamentos apresentados pelos Ministros, sobreveio nova manifestação do Min. Barroso, bastante elucidativa: "O que nós entendemos, pelo menos foi isso que compreendi, é que esta responsabilização não pode ser automática, muito menos genérica, como vinha fazendo em muitas decisões o Tribunal Superior do Trabalho, que dizia assim: se há inadimplência trabalhista, há responsabilidade. Não é assim. Agora, eu acho que, comprovada a desídia do ente público... Quando é que eu acho que há desídia? Quando, comunicado da existência de uma falha em relação ao cumprimento da legislação trabalhista, nada providencia, ou se não exercer nenhum tipo de fiscalização. Mas eu me contento com uma fiscalização por amostragem minimamente séria. De modo que, a meu ver, Presidente, o que nós decidimos é que não há responsabilização automática, mas, demonstrada não de forma genérica, porém de forma cabal e específica a culpa, aí sim, pode ser caracterizada." (fls. 339/340).

                     Apesar do sentido que se orientava a definição da tese, com a expressa admissão da responsabilização da Administração Pública, nas situações em que configurada a culpa, decorrente da falta ou ineficiente fiscalização dos contratos de prestação de serviços terceirizados, o Ministro Luiz Fux pontuou acerca do real sentido da decisão prevalecente no julgamento em questão: "Agora, Senhora Presidente, a minha preocupação, como eu fui autor do voto divergente, eu gostaria que a tese tivesse fidelidade. Porque não adianta deliberar o Colegiado e vencer na tese, porque fica uma coisa dissonante. Em segundo lugar, quanto mais se acrescenta à tese, mais se abre oportunidade para que venham os acórdãos para dizer que, na verdade, nesse caso, se enquadra; e a repercussão geral não serviu para absolutamente nada. Então, o Ministro Marco Aurélio tem razão quando diz: o minimalismo nessa hora resolve. Por quê? Porque nós também não vamos poder conhecer matéria de fato, se comprovou culpa ou se não comprovou culpa. Isso é matéria não cognoscível em sede de recurso extraordinário. Então, essa redação defende - não é defende no sentido genérico da jurisprudência defensiva - o instituto da repercussão geral. Aqui não volta mais isso. Agora, se tiver uma prova lá, que eles próprios avaliem e possam aferir a prova, isso é um problema que não compete a nós. Eles têm que se basear que não podem mais carimbar com isso aqui. Não há transferência dessa..." (fls. 339/340).

                     Essa mesma compreensão acerca da necessidade de prova foi reafirmada na subsequente manifestação do Ministro Lewandowski: "Com a recente aprovação do projeto, agora transformado em Lei, que ampliou muito as hipóteses de terceirização, nós temos que ser especialmente cuidadosos nesse tema. E realmente nós poderíamos deixar o trabalhador terceirizado ao desamparo. A Administração Pública vai ampliar muito, assim como as empresas privadas, a utilização de empregados terceirizados. É preciso que eles tenham o mínimo de garantia. Pelo que eu me lembro dos debates, da discussão nasceu um consenso e esse consenso foi fabricado na medida em que vários de nós cedemos em alguns pontos de vista para que pudéssemos chegar a essa conclusão. E salvo melhor juízo, se a culpa da Administração ficar inequivocamente comprovada, ela tem que responder. Eu acho que isso é que resultou dos debates." (fl. 340).

                     Avançando nas discussões, o Ministro Alexandre de Moraes reafirmou a convicção de que "O art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 é constitucional, conforme declarado no ADC 16, e somente a comprovação de um comportamento culposo em relação aos terceirizados permite a responsabilização do poder público, havendo a necessidade de prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Isso porque, desta forma, a conduta comissiva ou omissiva também abarca o que o Ministro BARROSO mencionou quanto à falta de fiscalização ou de uma providência errada. E nós colocaríamos, na tese, a necessidade de comprovação do comportamento culposo."(fl. 341)

                     No voto escrito anexado aos autos, o Min. Alexandre de Moraes assim resolveu a questão: "Não me parece que seja automaticamente dedutível, da conclusão deste julgamento, um dever estatal de fiscalização do pagamento de toda e qualquer parcela, rubrica por rubrica, verba por verba, devida aos trabalhadores. O que pode induzir à responsabilização do Poder Público é a comprovação de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados; ou seja, a necessidade de prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador. (...) Voto, portanto, pedindo vênias a eminente Relatora, com a divergência inaugurada pelo Min. LUIZ FUX, conheço parcialmente do recurso extraordinário da União e voto pelo seu provimento. Aponto, ainda, que acompanho, como tese com repercussão geral, a sugerida pela Ilustre Presidente, Ministra CÁRMEN LÚCIA: 'ante a ausência de prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer, que se tenha comprovado peremptoriamente no processo tal circunstância, subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas em relação àqueles que não compõem seus quadros'".

                     Nada obstante, persistindo dúvidas acerca da possibilidade de transferência da responsabilidade, à luz do § 1º do art. 71 da Lei 8.666/93, a Ministra Carmen Lúcia reafirmou que não há possibilidade de transferência automática pelo só inadimplemento das verbas trabalhistas, sendo necessária a demonstração de que a Administração Pública "não cumpriu seu dever de fiscalização." (fl. 342).

                     No curso dos debates, em resposta à advertência de adequada definição da compreensão da Excelsa Corte acerca do que se considera culpa da Administração, formulada pelo Min. Barroso (fl. 342), uma vez mais o Min. Marco Aurélio insistiu na tese de que "não há a responsabilidade", sem embargo de que "Os casos excepcionais serão demonstrados e se poderá concluir de forma diversa." (fl. 343).

                     Ainda uma vez realçando a necessidade de que a Suprema Corte fixasse parâmetros para balizar o exame da questão pelas demais instâncias de jurisdição, o Min. Barroso esclareceu: "(...) eu quero dizer que eu concordo também, para evitar o impasse, mas gostaria de registrar que, se nós não explicitarmos, ainda que em obiter dictum, o tipo de comportamento que se exige da Administração Pública, o problema vai continuar. Portanto, eu diria, pelo menos em obiter dictum , que a fiscalização adequada por amostragem satisfaz o dever de fiscalização e eu diria que a inércia diante de inequívoca denúncia de violação de deveres trabalhistas gera responsabilidade. Diria isso como obiter dictum, para que nós sinalizemos para a Justiça do Trabalho o que que nós achamos que é comportamento inadequado. Eu concordo que não fique na tese, mas se nós não dissermos isso, o automático significa: bom, então tá, não é automático; eu verifiquei que ela não fiscalizou todos os contratos. E eu acho que exigir a fiscalização de todos os contratos é impedir a terceirização. De modo que eu procuraria explicitar, pelo menos em obiter dictum, se o Relator estiver de acordo, o que que a gente espera que o Poder Público faça. Mas à tese, em si, eu estou aderindo." (fl. 347).

                     Mas o punctum saliens dos debates ocorreu já ao final do julgamento, quando se discutiu a responsabilidade pelo ônus da prova da fiscalização do contrato pela Administração. Suscitada a questão pelo Min. Dias Toffoli (fls. 349/350), o Min. Fux esclareceu: "Suponhamos que o reclamante promova uma demanda alegando isso. Então, ele tem que provar o fato constitutivo do seu direito: deixei de receber, porque a Administração largou o contratado para lá, e eu fiquei sem receber. Na defesa, caberá... Porque propor a ação é inerente ao acesso à Justiça. O fato constitutivo é preciso comprovar na propositura da ação. E cabe ao réu comprovar fatos impeditivos, extintivos ou modificativos do direito do autor. Então, a Administração vai ter que chegar e dizer: 'Claro, olha aqui, eu fiscalizei e tenho esses boletins'. E tudo isso vai se passar lá embaixo, porque aqui nós não vamos mais examinar provas."

                     Como se percebe, é plenamente possível impor à Administração Pública a responsabilidade por dívidas trabalhistas, embora em caráter excepcional, quando configurada a culpa, compreendida como a ação ou omissão de dever jurídico que cause dano a outrem, de forma involuntária, por negligência, imprudência ou imperícia. No caso das relações contratuais firmadas com particulares, o dever da Administração de fiscalizar está expressamente previsto na Lei de Licitações, inclusive com a designação de um representante da Administração:

    Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

    § 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

    § 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes".

                     Nesse cenário, mostra-se impositivo concluir ser permitida a responsabilização do ente da Administração Pública, em caráter excepcional, desde que robustamente comprovada sua conduta culposa, não se cogitando de responsabilidade objetiva ou de transferência automática da responsabilidade pela quitação dos haveres em razão do simples inadimplemento das obrigações trabalhistas pela prestadora de serviços.

                     Ademais, tem-se que compete ao Autor da ação o ônus probatório quanto à conduta culposa do tomador de serviços.

                     No caso dos autos, o Tribunal Regional, em razão do princípio da aptidão para a prova, destacou que competia ao Ente Público provar que fiscalizou a execução do contrato de prestação de serviços.

                     Registrou, ainda, que o segundo Reclamado não se desincumbiu do ônus que lhe competia, porquanto "o tomador dos serviços não cumpriu adequadamente sua obrigação de fiscalização. Inexiste nos autos qualquer comprovação de que o segundo reclamado tenha efetivamente realizado tal fiscalização do contrato, permitindo que a primeira reclamada descumprisse a legislação trabalhista no contrato com a autora." (fl. 212).

                     Desse modo, o Tribunal Regional, ao proferir acórdão no sentido de que competia ao Ente da Administração Pública o ônus da prova quanto à efetiva fiscalização do contrato de terceirização firmado com a prestadora de serviços, proferiu acórdão em franca ofensa ao artigo 818 da CLT.

                     Diante do exposto, CONHEÇO do recurso de revista por violação do artigo 818 da CLT.

                     2. MÉRITO

                     2.1. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDUTA CULPOSA DO ENTE PÚBLICO. ÔNUS DA PROVA

                     Conhecido o recurso de revista por violação do artigo 818 da CLT, DOU-LHE PROVIMENTO, para afastar a responsabilidade subsidiária do Recorrente pelos créditos trabalhistas devidos à Reclamante. Prejudicada a análise dos demais temas.

                     ISTO POSTO

                     ACORDAM os Ministros da Quinta Turma do Tribunal Superior do Trabalho, por unanimidade, I - dar provimento ao agravo de instrumento para, convertendo-o em recurso de revista, determinar a reautuação do processo e a publicação da certidão de julgamento para ciência e intimação das partes e dos interessados de que o julgamento do recurso de revista se dará na primeira sessão ordinária subsequente à data da referida publicação, nos termos dos arts. 228 e 229 do Regimento Interno desta Corte; e II - conhecer do recurso de revista, por violação do artigo 818 da CLT, e, no mérito, dar-lhe provimento para afastar a responsabilidade subsidiária do Recorrente pelos créditos trabalhistas devidos à Reclamante. Custas inalteradas.

                     Brasília, 21 de fevereiro de 2018.

Firmado por assinatura digital (MP 2.200-2/2001)

DOUGLAS ALENCAR RODRIGUES

Ministro Relator

fls.

PROCESSO Nº TST-RR-11413-69.2014.5.01.0065

Firmado por assinatura digital em 22/02/2018 pelo sistema AssineJus da Justiça do Trabalho, conforme MP 2.200-2/2001, que instituiu a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira.