Ressarcimento ao erário em ação popular exige comprovação de efetivo prejuízo
Ação popular não admite condenação por dano presumido sem comprovação de prejuízo financeiro, decide STJ.
Não é possível a condenação, em ação popular, ao ressarcimento ao erário com base em dano presumido, sem comprovação efetiva de prejuízo financeiro e não apontado na petição inicial nexo causal e efetividade do dano para a responsabilização.
O entendimento é da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Para o colegiado, sem demonstração objetiva do prejuízo, não há interesse processual nem possibilidade de responsabilização. Admitir o contrário significaria punir com base em presunções, o que é incompatível com o Estado Democrático de Direito e com as garantistas que atualmente orientam o direito administrativo sancionador.
Por unanimidade, o colegiado acompanhou o voto do relator, ministro Afrânio Vilela, e deu provimento ao recurso especial para reformar acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) que havia declarado a nulidade de contratos verbais firmados, em 2003, entre a São Paulo Transporte S.A. (SPTrans), responsável pelo gerenciamento de transporte público da capital paulista, e empresas privadas após o encerramento de contratos emergenciais.
O caso teve origem em ação popular. Em primeiro grau, o processo foi extinto sem resolução do mérito por ausência dos pressupostos da ação popular, diante da falta de comprovação dos fatos alegados e da insuficiente descrição dos fatos e dos fundamentos jurídicos imputados aos réus.
Na análise da apelação, o TJSP entendeu que o dano ao patrimônio público era presumido. Para o tribunal estadual, o prejuízo seria evidente, uma vez que, caso tivesse sido realizado regular procedimento licitatório, a administração poderia ter selecionado proposta mais vantajosa e por valor inferior ao contratado de forma considerada ilegal.
Lei exige comprovação de dolo específico, nexo de causalidade e dano efetivo e mensurável
Ao julgar o recurso que restabeleceu a sentença, o ministro Afrânio Vilela ressaltou que a Lei 14.230/2021, ao reformular a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), passou a adotar um modelo sancionador orientado por garantias típicas do direito penal, entendimento que não admite presunção de dano nem responsabilidade objetiva em matéria punitiva, tornando indispensável a demonstração concreta de prejuízo ao erário para a configuração de ato de natureza lesiva.
O magistrado lembrou que, embora a jurisprudência anteriormente admitisse, em hipóteses específicas, a presunção de dano ao patrimônio público, o legislador rompeu expressamente com essa lógica ao exigir, de forma cumulativa, a comprovação de dolo específico, do nexo de causalidade e de dano efetivo e mensurável para a caracterização do ilícito administrativo de natureza sancionadora.
Pedido de condenação com a devolução de valores ao erário possui conteúdo sancionatório
Dessa forma, a norma passou a distinguir a mera irregularidade administrativa, que pode ensejar responsabilidade civil ou disciplinar, do ato ímprobo propriamente dito, cuja sanção pressupõe lesividade concreta ao patrimônio público. "O prejuízo não pode ser presumido ou inferido de modo genérico; deve estar quantificado, individualizado e diretamente vinculado à conduta imputada, sob pena de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da tipicidade", afirmou.
O ministro ainda explicou que a lógica introduzida pela Lei 14.230/2021 irradia efeitos para todo o direito sancionador estatal, alcançando não apenas a improbidade administrativa, mas também outras ações de natureza punitiva, como a ação popular.
Segundo ele, ainda que a ação popular possua natureza própria, quando o pedido envolver pretensão condenatória com a devolução de valores ao erário, a demanda passa a ostentar nítido conteúdo sancionatório, o que impõe a observância do mesmo rigor probatório exigido pela legislação mais recente em matéria de improbidade administrativa.
O relator também observou que, do contrário, se estaria atribuindo maior importância jurídica à ação popular do que à ação civil pública, uma vez que se poderia condenar por presunção, e na de improbidade, não. "A unidade do ordenamento jurídico exige que a interpretação das normas de responsabilização por atos lesivos ao erário observe os mesmos parâmetros de legalidade, culpabilidade e proporcionalidade, sob pena de violação ao Estado Democrático de Direito", destacou o ministro.
Para o magistrado, o fato de o procedimento administrativo ter sido diverso do ideal, por si só, não basta para ensejar condenação pecuniária. "A petição inicial em ação popular que busque a recomposição de danos deve conter a indicação clara e objetiva do prejuízo financeiro efetivo, com demonstração de onde, como e quanto o erário foi lesado, bem como quem teria sido beneficiado indevidamente", pontuou.
No caso concreto, além de o autor não ter apontado, na petição inicial, a efetiva lesividade do ato impugnado, também não ficou demonstrada, no curso da ação, qualquer perda patrimonial efetiva ao erário municipal.
Fonte: STJ | REsp 1.773.335
Definições de Termos Jurídicos 14 termos
Entenda os conceitos mencionados nesta notícia
A designação "responsabilidade civil" tem um significado técnico específico, referindo-se à condição legal daquele que infringiu um dever jurídico específico, resultando em danos materiais ou morais, que necessitam de reparação.
A responsabilidade implica na obrigação de compensar os danos causados por um evento do qual alguém é diretamente ou indiretamente responsável. A autoria é considerada indireta quando o indivíduo é responsabilizado por ações que não cometeu, mas que foram realizadas por terceiros ou objetos. Para isso, é necessário um vínculo jurídico entre o responsável e o executor do ato, como no caso de pais e filhos, tutores e pupilos, ou empregadores e empregados. A culpa nesses casos pode ser caracterizada como "in vigilando" ou "in eligendo". Se a responsabilidade decorre da obrigação de cuidar da coisa causadora do dano (como animais ou bens materiais), a culpa é denominada "in custodiendo".
→ Confira: art. 186 e 927, ambos do Código Civil
O conceito de nexo causal se refere à conexão legal estabelecida entre a conduta ou atividade anterior e o dano, com o propósito de atribuir a obrigação de compensação.
Na esfera da responsabilidade civil, o nexo causal desempenha um papel duplo: por um lado, auxilia na identificação do responsável pelo resultado prejudicial; por outro, é fundamental para determinar a extensão dos danos a serem indenizados, servindo como medida da compensação devida.
Em todas as formas de responsabilidade civil é necessário demonstrar a existência do nexo causal.
A petição inicial desempenha um papel fundamental no direito processual civil, uma vez que a jurisdição é passiva e requer uma solicitação específica do interessado para agir (CPC, art. 2º). É por meio dela que o autor estabelece os limites do que deseja que o juiz analise (CPC, arts. 141 e 492, caput), o que molda o princípio da adstrição (ou vinculação) da sentença ao pedido, conhecido também como "princípio da imutabilidade do libelo", "princípio da congruência" ou "princípio da correlação entre provimento e demanda". Por isso, é correto considerar a petição inicial como um verdadeiro "projeto de sentença".
Ela constitui um verdadeiro raciocínio lógico, pois descreve os fatos a partir dos quais o autor pretende obter determinadas consequências jurídicas.
A petição inicial é o primeiro requerimento apresentado pelo autor, no qual ele manifesta, de maneira concreta, o exercício de seu direito de ação, rompendo com a inércia da jurisdição e delineando os contornos, tanto subjetivos quanto objetivos, da tutela jurisdicional almejada.
Sem ela, a relação processual não é estabelecida. É por meio dela que o processo é iniciado e o objeto integral do litígio é definido, sendo ela responsável por instaurar o processo e determinar o que será resolvido pelo órgão jurisdicional.
Sem dúvida, essa petição desempenha um papel de grande importância ao longo de todo o processo.
Na prática forense, a petição inicial também pode ser denominada de diversas maneiras, tais como: petição de ingresso, peça vestibular, peça exordial, entre outras.
Jurisprudência refere-se a decisões reiteradas que seguem uma determinada direção. Embora a maioria da doutrina entenda que esse tipo de prática não seja uma fonte formal do direito, uma vez que decide sobre casos específicos.
A função da jurisprudência é crucial no campo jurídico, pois promove o valor da segurança jurídica. Mesmo que não seja infalível ou represente a interpretação mais adequada, a jurisprudência oferece a vantagem de definir o direito, facilitando sua compreensão tanto para os destinatários quanto para advogados, promotores de justiça e juízes.
A jurisprudência desempenha um papel fundamental na definição da ordem jurídica, orientando o processo de integração do direito, a interpretação e a declaração de constitucionalidade das leis.
Primeiro grau de jurisdição é a instância inicial do Poder Judiciário em que o processo começa, onde o juiz analisa os fatos, produz provas e profere a sentença, conforme a estrutura do Código de Processo Civil.
Colegiado é o órgão jurisdicional composto por mais de um julgador, normalmente desembargadores ou ministros, que decide os processos de forma conjunta, por maioria de votos, nos tribunais, conforme a estrutura do Código de Processo Civil.
No campo do direito processual civil, o parágrafo 1º, do artigo 203, do CPC, oferece uma definição de sentença como sendo o pronunciamento por meio do qual o juiz encerra a fase cognitiva do procedimento comum, além de extinguir a execução, fundamentando-se nos artigos 485 e 487.
Ao examinar o teor dessa norma processual, observa-se que o legislador considerou tanto o conteúdo quanto o efeito da sentença para conceituá-la.
No âmbito do processo penal, a sentença é a decisão judicial definitiva, que analisa o mérito da acusação contida na denúncia ou queixa, julgando-a procedente ou improcedente, e assim encerrando o processo com base na prova apresentada durante a discussão da causa.
Em suma, a sentença, como um ato formal do juiz, resolve a controvérsia penal e aplica o direito ao caso específico.
Enquanto a decisão judicial, que resolve o processo em primeira instância, é chamada de sentença, nos tribunais, a decisão que conclui o julgamento do processo, seja de competência originária ou em razão de recurso, é denominada acórdão.
O termo "acórdão" refere-se à decisão proferida pelos órgãos colegiados dos tribunais, como turmas, câmaras, seções, órgãos especiais, plenários, entre outros previstos nos regimentos internos, conforme estipulado no artigo 204 do CPC.
Enquanto a decisão que resolve o processo em primeira instância é conhecida como sentença, nos tribunais, a decisão que finaliza o julgamento do processo, seja por competência originária ou em virtude de recurso, é chamada de acórdão.
Tanto as decisões individuais quanto as colegiadas (acórdãos) podem abranger questões relacionadas ao mérito, questões processuais, liminares, entre outras.
Os pronunciamentos colegiados das Turmas Recursais dos Juizados Especiais também são denominados de acórdãos, conforme estabelece o artigo 46 da Lei 9099/95.
Relator é aquele a quem incumbe a direção e ordenação do processo, que será julgado no Tribunal, conceituação essa a qual reserva os ditames do inc. I, do art. 932, do Código de Processo Civil.
A palavra "recurso", no contexto do direito processual, possui um significado técnico específico e limitado. Nessa hipótese, refere-se a um meio ou procedimento impugnativo capaz de provocar uma reavaliação de uma decisão judicial, seja pela mesma autoridade judiciária que a proferiu, ou por uma instância hierarquicamente superior, com o intuito de buscar sua alteração, anulação, esclarecimento ou complementação dentro do contexto do processo em curso.
No entanto, o termo "recurso" é frequentemente utilizado em um sentido mais amplo, referindo-se a "todo meio utilizado pela parte litigante para proteger seu direito", incluindo ações, petições iniciais, contestações, reconvenções e medidas cautelares.
É importante distinguir o recurso de outros meios autônomos de impugnação de decisões judiciais, como a ação rescisória e o mandado de segurança.
Portanto, o recurso é caracterizado como o procedimento apropriado para permitir a reavaliação de uma decisão, dentro do mesmo processo em que foi proferida, antes que ela torne-se definitiva.
Ampla defesa é o direito fundamental que assegura às partes, em processos judiciais e administrativos, o uso de todos os meios e recursos legalmente admitidos para se defenderem, garantindo participação efetiva no processo e influência no convencimento do julgador, conforme a Constituição Federal.
Art. 5º, LV, da Constituição Federal:
“aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
O que é Empresa?
Empresa é a atividade econômica organizada para a produção ou circulação de bens ou de serviços, exercida profissionalmente pelo empresário, conforme art. 966 do Código Civil.
Art. 966 do Código Civil:
“Considera-se empresário quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços.”
Empresa não é a pessoa jurídica, mas a atividade exercida.
O que são Fundamentos Jurídicos?
Fundamentos Jurídicos são os fatos jurídicos essenciais que dão suporte ao pedido formulado em juízo, ou seja, os acontecimentos relevantes que, à luz do direito, justificam a tutela jurisdicional pretendida, conforme art. 319, III, do CPC.
Art. 319 do CPC:
“A petição inicial indicará:
(...)
III - o fato e os fundamentos jurídicos do pedido;”
Não se confundem com simples citações de artigos de lei.
Responsabilidade objetiva nas relações de consumo é a obrigação do fornecedor de indenizar o consumidor pelos danos causados por defeitos do produto ou do serviço independentemente de culpa, bastando a comprovação do dano e do nexo causal, conforme os arts. 12 e 14 do Código de Defesa do Consumidor.